भारत के "गंभीर प्लस" प्रदूषण संकट का समाधान: लाइसेंस राज बनाम विनियामक नवाचार

वायु प्रदूषण उत्तर भारत की सर्दियों का उतना ही हिस्सा बन गया है जितना कि शादी और त्यौहार. भारत की राजधानी दिल्ली में नवंबर 2024 में कण (particulate matter) वायु प्रदूषण का औसत स्तर 250 µg/m³ को पार कर गया, यह संख्या इतनी अधिक है कि इसके बारे में जानकारी देना लगभग असंभव है. सुरक्षित हवा के लिए WHO का मानक 5 µg/m³ निर्धारित किया गया है, और भारत का अपना वायु गुणवत्ता मानक 40 µg/m³ है. नियामक वायु गुणवत्ता को बताने के लिए विशेषणों का उपयोग करना पसंद करते हैं, लेकिन प्रदूषण इतना बढ़ गया है कि सरकार को वायु गुणवत्ता सूचकांक को बढ़ाना पड़ रहा है, जिसका उच्चतम स्तर "गंभीर" था, जिसे नए "गंभीर प्लस" पदनाम के साथ जोड़ा गया है. समस्या का वर्णन करने के लिए हमारे पास शब्द नहीं हैं.

भारत का तथाकथित "प्रदूषण का मौसम" बहुत ध्यान आकर्षित करता है, लेकिन समस्या सिर्फ़ कुछ शहरों और सर्दियों के महीनों तक सीमित नहीं है. पिछले दो दशकों में देश लगातार प्रदूषित होता गया है. 2021 में प्रदूषण के उपग्रह-व्युत्पन्न माप लगभग 51 µg/m³ थे, जो WHO के सुरक्षित मानक से लगभग दस गुना ज़्यादा है. शिकागो विश्वविद्यालय के शोधकर्ताओं का अनुमान है कि वायु प्रदूषण अब देश में जीवन प्रत्याशा के लिए सबसे बड़ा खतरा है, जो WHO के आकांक्षात्मक लक्ष्यों की तुलना में जीवनकाल को लगभग 3.6 साल कम कर रहा है. इन अवलोकनों से कुछ साफ़ सवाल उठते हैं: हालात इतने ख़राब क्यों हैं? राजनीतिक कार्रवाई क्यों नहीं हो रही है? भारत आज कौन से ठोस नीतिगत कदम उठा सकता है?

हालाँकि, समाधान पर पहुँचने से पहले, एक ऐसे दानव से निपटना ज़रूरी है जो विकासशील देशों में पर्यावरण संबंधी कार्रवाई को पंगु बना सकता है. विचार यह है कि जैसे-जैसे देश अमीर होते जाते हैं, वे अपने आप स्वच्छ होते जाते हैं. इस धारणा को - जिसे कभी-कभी पर्यावरणीय कुजनेट वक्र कहा जाता है - इसके समर्थन में बहुत सीमित साक्ष्य हैं. दुर्भाग्य से, प्रदूषण का केवल एक ही स्रोत है जहाँ गरीबी उन्मूलन सीधे स्वच्छ हवा से जुड़ा हुआ लगता है: भारत के प्रदूषण का हिस्सा, जिसका अनुमान लगभग 30 प्रतिशत है, जो घर पर बायोमास जलाने से आता है. परिवहन, निर्माण और औद्योगिक उत्सर्जन जैसे अन्य स्रोतों के आर्थिक गतिविधि के साथ बढ़ने की संभावना है. इस प्रकार, यह पूछना उचित है कि क्या स्वच्छ हवा और राष्ट्रीय आय के बीच कोई संबंध कुजनेट वक्र परिकल्पना के बिल्कुल विपरीत निष्कर्ष को दर्शाता है, अर्थात् प्रदूषण को हटाने से विकास में तेजी आएगी, न कि इसके विपरीत.

कागज़ पर लिखे नियम
यह तथ्य कि वायु की गुणवत्ता खराब होती जा रही है, प्रदूषण स्रोतों को प्रभावी ढंग से विनियमित करने में संरचनात्मक विफलता का संकेत देती है. भारत में प्रदूषण विनियमन का विधायी आधार वायु (प्रदूषण की रोकथाम और नियंत्रण) अधिनियम 1981 है. इस कानून से सशक्त होकर, भारत में पर्यावरण नियामकों ने पिछले कुछ वर्षों में कई नियम और मानक बनाए हैं. वस्तुतः ये सभी नियम कमांड-एंड-कंट्रोल ढाँचे का पालन करते हैं. नियामक प्रदूषण की सीमा निर्धारित करता है या किसी तकनीक या प्रक्रिया को अनिवार्य बनाता है, जबकि सख्त आपराधिक दंड, जिसमें किसी कारखाने को बंद करना या यहाँ तक कि कारावास भी शामिल है, प्रवर्तन के लिए शक्ति प्रदान करता है.

सतह पर, यह दृष्टिकोण ठीक लगता है. दुर्भाग्य से, वास्तविकता अधिक निराशाजनक है. विनियमन के गैर-अनुपालन की अविश्वसनीय रिपोर्टें भी कम नहीं हैं, और इसी तरह ठोस डेटा भी है. गुजरात में किए गए शोध में पाया गया कि 60 प्रतिशत से अधिक छोटे उद्योग प्रदूषण की सीमाओं का उल्लंघन कर रहे थे, और विफलता की परीक्षण रिपोर्ट होने पर भी वे कुछेक नियामक संयंत्रों को ही दंडित करते थे. कागज़ पर और व्यवहार में विनियमन के बीच इस तरह का अंतर औद्योगिक उत्सर्जन तक ही सीमित नहीं है. दिल्ली में वाहनों के लिए प्रदूषण जाँच केंद्रों का ऑडिट करने वाली केंद्रीय प्रदूषण नियंत्रण बोर्ड समिति ने निष्कर्ष निकाला कि "जिस तरह से PUC [नियंत्रण में प्रदूषण] के परीक्षण किए जाते हैं, और NCR [राष्ट्रीय राजधानी क्षेत्र] में कई PUC केंद्रों में उपकरणों का रखरखाव किया जाता है, उसमें गुणवत्ता को लेकर गंभीर चिंताएँ हैं. कदाचार बहुत फैला हुआ है और उल्लेखनीय भी है"

यह तथ्य कि ये नियम कारगर नहीं हैं, यह दर्शाता है कि सरकार जो करना चाहती है और जिसे वह क्रियान्वित करने में सक्षम है, उसके बीच कोई तालमेल नहीं है. जब कोई पर्यावरण विनियामक बड़े पैमाने पर उद्योगों द्वारा किये जा रहे उल्लंघनों को देखता है, तो उसके लिए सैकड़ों बंदी नोटिस जारी करना तथा इसके परिणामस्वरूप होने वाले अदालती मामलों से लड़ना राजनीतिक और तार्किक रूप से असंभव हो सकता है. इसका परिणाम हमेशा चुनिंदा दंड के रूप में सामने आता है, जो किसी भी नियामक व्यवस्था के लिए खतरे की घंटी है और भ्रष्टाचार के लिए एक पिछला रास्ता है. मानवीय स्तर भी इसमें कई लोगों की भूमिका हो सकती है. घोष और अन्य द्वारा प्रस्तुत रिपोर्ट में भारत में प्रदूषण नियंत्रण बोर्डों में स्वीकृत कर्मचारियों की भारी कमी की बात कही गई है, जो रिक्त पदों के कारण और भी बदतर हो गई है, तथा जिन पदों पर भर्ती की गई है उनमें भी तकनीकी कर्मचारियों की संख्या बहुत कम है.

बाज़ार आधारित विनियमन
कारण चाहे जो भी हो, विनियमन में नए विचारों और नवाचार की तत्काल आवश्यकता प्रतीत होती है. एक विकल्प यह है कि प्रदूषण कर या कैप एवं ट्रेड बाजार जैसे बाजार आधारित पर्यावरण विनियमन के उपयोग की संभावना तलाशी जाए. इस विकल्प का मूल विचार एक टॉप-डाउन प्रणाली को प्रतिस्थापित करना है, जहाँ सरकार प्रत्येक कारखाने के लिए लक्ष्य निर्धारित करती है और उन्हें लागू करने के लिए आपराधिक दंड का उपयोग करती है, और अधिक लचीला दृष्टिकोण अपनाती है. कैप-एंड-ट्रेड व्यवस्था में नियामक यह निर्णय लेता है कि कुल कितना प्रदूषण स्वीकार्य है, तथा इसे एक सीमा के रूप में निर्धारित करता है. हालाँकि, एक बार यह व्यवस्था लागू हो जाने पर, कम्पनियाँ प्रदूषण में कमी को आपस में लचीले ढंग से बाँटने के लिए आवश्यक परमिट खरीद और बेच सकेंगी. इस रणनीति को अपनाने से लागत में नाटकीय रूप से कमी आ सकती है. उदाहरण के लिए, एक छोटी फ़र्म को महँगे शमन उपकरण खरीदने के लिए पूँजी जुटाने में कठिनाई होती है, तो वह एक बड़ी फ़र्म को थोड़ी अधिक कटौती करने के लिए भुगतान कर सकती है. पर्यावरणीय दृष्टिकोण से, इससे कोई फ़र्क नहीं पड़ता कि भारी काम कौन करता है, लेकिन इस छोटी सी कंपनी के पास अब अनुपालन के लिए एक किफायती रास्ता है, जहाँ पहले उन्होंने उल्लंघन करने का प्रयास किया होगा. लागत को एक तरफ़ रखते हुए, बाजार प्रवर्तन को आसान बना सकते हैं क्योंकि वे कारखाने बंद करने और जेल की सजा के बजाय वित्तीय दंड का उपयोग करते हैं. इसके अतिरिक्त, बाजार आम तौर पर मैनुअल स्टाफ़ ऑडिट के बजाय उत्सर्जन की निगरानी के लिए प्रौद्योगिकी का उपयोग करते हैं.

विकसित देशों या यहाँ तक ​​कि चीन में भी बाजार कोई नया विचार नहीं है. अमेरिका में 1990 के स्वच्छ वायु अधिनियम संशोधनों ने ऐसे उपकरणों के व्यापक उपयोग की शुरुआत की, जिसमें सुप्रसिद्ध SO₂ व्यापारिक बाजार इसका प्रारंभिक उदाहरण है. चीन ने 2007 में SO₂ को नियंत्रित करने के लिए परमिट ट्रेडिंग व्यवस्था शुरू की और 2019 तक कुल उत्सर्जन 38 मिलियन टन प्रति वर्ष से घटकर 12 मिलियन हो गया. इन आशाजनक उदाहरणों के बावजूद, 2024 में भी केवल एक उल्लेखनीय अपवाद को छोड़कर भारत में व्यावहारिक रूप से बाज़ार मौजूद नहीं होंगे.

2019 में गुजरात प्रदूषण नियंत्रण बोर्ड ने सूरत में भारत का पहला उत्सर्जन बाज़ार शुरू करने के लिए स्वयं मेरे सहित शोधकर्ताओं के साथ साझेदारी की. विचित्र बात यह है कि इस मार्गदर्शी परियोजना को यादृच्छिक नियंत्रण परीक्षण डिजाइन के साथ क्रियान्वित किया गया, जो इस स्तर की कठोरता के साथ मूल्यांकन किया जाने वाला पहला उत्सर्जन बाजार था. हाल ही में प्रकाशित एक शोधपत्र में हमने दिखाया था कि विनियमित कारखानों द्वारा उत्सर्जित कणिका उत्सर्जन में बाजार ने 20-30 प्रतिशत की कमी की है. इसकी कीमत बहुत अधिक नहीं थी. इसके बजाय, परमिट ट्रेडिंग डेटा ने संकेत दिया कि ट्रेडिंग बाजार यथास्थिति की तुलना में कटौती लागत में 11 प्रतिशत की कमी करता है. हमने अनुमानित लाभ-लागत अनुपात का अनुमान लगभग 25:1 से लेकर 200:1 से अधिक तक लगाया है, जो इस बात पर निर्भर करता है कि प्रदूषण में कमी से जीवन प्रत्याशा में किस हद तक वृद्धि होती है, जो कि जीवन प्रत्याशा के लिए अनुमानित मौद्रिक मूल्य पर आधारित है.

लचीले उपकरण
इस मार्गदर्शी परियोजना के बाद से, गुजरात ने राज्य के अन्य भागों में बाजार के विस्तार की घोषणा की है, और हाल ही में महाराष्ट्र ने SO₂ को विनियमित करने के लिए एक नई कैप-एंड-ट्रेड योजना शुरू करने की मंशा की घोषणा की है. यह देखना अभी बाकी है कि ये उपकरण बड़े पैमाने पर तथा भारत के अन्य भागों में किस प्रकार काम करते हैं, लेकिन कम से कम पहला कदम तो काफी आशाजनक नजर आता है.

यद्यपि कैप-एंड-ट्रेड योजनाओं का उपयोग बड़े पैमाने पर उद्योग को विनियमित करने के लिए किया जाता है, बाजार-आधारित दृष्टिकोण का उपयोग अन्यत्र भी किया जा सकता है. पिछले वर्ष, दिल्ली सरकार ने वाहनों से होने वाले वायु प्रदूषण को नियंत्रित करने के लिए एक नई भीड़भाड़ मूल्य निर्धारण योजना शुरू करने की योजना की घोषणा की थी.  यदि यह वास्तविकता बन जाती है, तो अंततः एक लचीला उपकरण उपलब्ध हो जाएगा, जिससे विशेष रूप से अत्यधिक प्रदूषित महीनों के दौरान सड़क पर कारों की संख्या को बढ़ाया या घटाया जा सकेगा. इसके अलावा, जयचंद्रन एवं अन्य ने दिखाया कि कैसे सशर्त भुगतान के साथ अच्छी तरह से डिज़ाइन किए गए अनुबंधों का उपयोग किसानों को कृषि अवशेषों को कम जलाने के लिए प्रोत्साहित करने के लिए किया जा सकता है, जो राजधानी शहर में प्रदूषण का एक प्रमुख स्रोत है.

भारत का वायु प्रदूषण संकट एक गंभीर और बढ़ती हुई चुनौती है. इसका आंशिक कारण यह प्रतीत होता है कि कानून में दर्ज नियमों और सरकार द्वारा प्रभावी रूप से लागू किये जा सकने वाले नियमों के बीच बहुत बड़ा अंतर है. विनियमन में नवाचार, प्रौद्योगिकी में नवाचार जितना ही महत्वपूर्ण हो सकता है और गुजरात जैसे उदाहरण बताते हैं कि नए विचारों को आजमाने से बहुत बड़ा लाभ हो सकता है. वर्ष 2025 में भारत के लिए पर्यावरण विनियमन की प्रचलित “लाइसेंस राज” शैली से परे सोचना तथा एक अलग दृष्टिकोण अपनाना लाभकारी हो सकता है. 

अनंत सुदर्शन वारविक विश्वविद्यालय के अर्थशास्त्र विभाग में एसोसिएट प्रोफेसर हैं.

Hindi translation:

 Dr. Vijay K Malhotra, Director (Hindi), Ministry of Railways, Govt. of India

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